今日香港土地面積1106平方公里，說大不大說小也不小。我們熟知的新加坡為721平方公里，人口已達564萬。鄰近的澳門僅33平方公里，卻有63萬人口。人口相比於土地面積，香港不比這兩地高。我們都知道，香港已發展的面積佔它總面積的25%，而住宅用地，則只佔全港土地7%。「地少人多」的說法，或許是有人刻意建構，但更大可能是人云亦云的結果。故此，我們應如何更深入、更開闊地思考香港這片土地呢？
新界農業的戰略意義
李家翹2010年在「星期日生活」撰文，指出1959至1979年港府接受內地供水的同時，為保有對香港的供水權並抵消香港對大陸供水的依賴而大力興修本地供水體系。經20年努力，隨着各項大型供水工程陸續啓用，香港建成了足以自主的供水網絡。萬宜水庫、船灣淡水湖，加上其他較小型的集水區及水庫，已用去全港約40%的土地，而這些供水基建主要集中在新界。
然而，較少人留意到，在香港全力推動水務建設之同時，本地的農業發展亦進入了史上最蓬勃之時期。1950年代末至70年代末，香港農地面積因供水工程開展徵用土地由159平方公里減少到85平方公里。然而，這20年間的農業產值卻增長了7.5倍。1970年代中後期，本地50平方公里的菜田面積，足以供應了44至50%之市場需求。
香港水土資源先天不足，既沒有大河川，也缺地下水。地表水源最豐富之處，就是已有活躍的農耕活動，乃重要農業區之所在。政府要開墾水源，只能瞄準這些農區之水土，亦因而犧牲農業利益。對殖民政府而言，香港的供水系統乃為市區的工商業、家用供水而建，農業無法得益於水源的開拓；供水之興修，說穿了是剝奪新界農業的水土資源，把水源從新界引入市區供其所需。惟當農業水土被供水工程奪去，農業反而迎來發展機遇。為何如此？
魚與熊掌，何以兼得？
1949年起香港陷入了敏感的冷戰地緣政治局面之中，建設本地自給自足供水系統是港府應對地緣政治威脅之策。戰略上考量，農業發展的重要性其實不比供水的營建為低。新界農業的戰略意義不在糧食生產，而在於維持社會穩定。戰後一段時間，港府有意以恢復農業穩定鄉郊社會，否則農民的生計不保，人浮於事社會失序，增加政府管治困難之餘，也會促使中共揮軍從英國手中取回香港。簡單講，供水自主與農業的維持都是香港的生存所繫，偏廢其一，香港危矣。
水土資源缺乏，要同時滿足供水建設與農業發展之需要，難免左支右絀。在領土治理上看，香港農業與供水存在着不能調和的內在矛盾。然而事實卻證明，供水與農業、魚與熊掌竟能兼得。聽長輩講，香港在1960、1970年代已有不少農戶率先「富起來」。由本篇起一連3星期，我們會以政治地理學的學術觀點，揭示殖民時期香港領土治理的一個章節。供水建設是我們開展討論的背景，我們更希望探詢的，是戰後香港農業的發展邏輯。我們9年前閱讀藏於英國國家檔案館及香港政府檔案處的解密官方文件，反覆思考對照其他資料和文獻，得此文結論。
二戰後香港農業的恢復
1898年新界租借予英國，是香港史的重要一頁。相比港島和九龍，新界地域較遼闊，佔地逾900平方公里，因而為港府提供較多土地資源作策略規劃。英國首先派遣輔政司駱克對新界的土地及社會做深入測量與調查，寫成了著名的《駱克報告書》。其後，透過連串的土地及稅務改革，確立對新界土地的佔有，更為戰後港府在新界的領土治理奠定基礎。二戰前，英方未有太多介入新界事務。英國人定性香港為貿易港，它無意掠奪香港的天然資源和農作物，所以新界土地對他們而言沒有經濟價值。相反，新界只被視為中國和香港市區之間的緩衝地帶，除駐軍防線外，基礎建設不多。對新界的原居民，港府承認其原有權益不變和實施「間接管治」，尊重傳統鄉村的管治架構，以鄉紳為其代理人。
1943年聯合國糧食及農業會議（United Nations Conference on Food and Agriculture）在美國溫泉城召開，共44國派代表出席，討論戰後全球農業重建及糧食生產問題。會議敦促英國制訂《殖民帝國農業政策原則》（Principles of Agricultural Policy in the Colonial Empire），適用於其殖民地，包括香港。
在英國推動下，港府訂出其農業政策。此時，香港的農業政策只為重建日治時期遭破壞的新界農耕，以恢復本地糧食生產。港府在1946年成立農業部門，主管農業發展，同年成立蔬菜統營處，為本地農產品提供制度化的銷售服務，改善農村經濟。為促進農業生產，又協助農民建造小型堤壩和輸水道，改進農地灌溉供水系統。對於新界農業，港府有三大原則：一、它深明香港不可能大規模生產稻米，更沒有出口糧食之餘裕，因此改進農業灌溉之措施，主要為了改善耕者之營生環境。二、農業用水不由全港性之供水系統供應，以免增加其負擔；全港性的供水系統僅供市區之所需。三、政府雖推動灌溉系統之改善，但農民是有關工作的主力，政府只從旁輔佐。
地緣政治戰略：穩定農業人口之策
1949年大陸易手，中共建政。大量人口從中國大陸移民香港，對香港構成重大人口壓力。大部分移民到市區謀生，也有一部分人自願留在新界從事農耕。至1961年，新界人口已增至20萬，南來的「農耕移民」更佔新界人口44%。此時，港府多年來在新界維持的社會穩定狀態受到衝擊。大量新來的農耕移民為原有平靜的鄉村帶來社會問題隱患，然他們卻非原居民，不受原居民之鄉村組織規管，本來行之有效的「間接管治」機制也告失效。如何維持新界農村的社會穩定，成為港府在敏感地緣政治處境下的新挑戰。1949年，解放軍未有揮軍香港，英國在香港的殖民管治暫得延續。但倫敦明白，香港的處境極為脆弱。它在香港的管治稍有不當，或香港社會的任何動盪，都會挑動中共神經。因此，維持香港社會穩定，消弭引致不穩的因素，是港府管治的一大目標。
「農耕移民」衝擊新界社會穩定
此時，港府的農業政策有了新的意義。它不單要恢復糧食生產，改善原有農民生計，更負起穩定新界之重責。發展農業，港府更重要目的是吸納到港的移民從事農耕，減輕市區的人口及就業壓力。若新界農業發展不順，會驅使更多移民湧入市區。市區不能承受之餘，不穩定因素更蔓延全港，增加香港的潛在風險。如此看，發展農業是港府應對敏感地緣政治處境的人口治理之策，而非純為增強香港糧食供應之考慮。此策由英國引進香港。英國在一戰後也曾在其鄉郊地區鼓勵農業，以吸收復員軍人，緩解城市的就業問題。其後香港農業漸入佳境，但它維持社會穩定的基因並未改變。因此，本地農業發展是港府為穩定人口而襄助農耕的副產品。
1951年，政府工務局設灌溉工程師職位，主管改善農村灌溉系統之工作。此外，政府架構中負責新界事務的新界民政署和農林漁業管理處（今漁護署）也參與其中。1952年，灌溉工程師提出一系列改良灌溉系統之措施，包括推廣淺井及泉水之應用及建設灌溉水庫。英國殖民地發展及福利基金和香港的嘉道理農業輔助會也資助小型灌溉工程。葛量洪港督致函英國國會議員，再次重申香港扶助農業的策略考慮：「香港遠不能達至糧食自給自足，即使灌溉改良，情况也不能扭轉。但農用供水的完善，能為新界人口解困，提升他們的生活水準。」葛督相信，此政策能穩住新界原有居民之餘，更能吸引農耕移民留在新界。
領土治理遇兩難
當政府推動其扶助農業之政策時，香港卻同時需在新界建設規模宏大的本地供水系統，港府的領土治理遇上空前的「兩難」。本篇擱筆前我們先簡單講兩點，為往後的討論稍作鋪墊。
領土是國家之本。惟學術討論一直未有就國家與領土的關係做理論梳理。至近年，政治地理學關於領土問題的討論，大大開拓了我們的視野。成功的國家，都有效治理其領土；領土為國家所用，又有助鞏固國家權力。幾年前新加坡開國總理李光耀去世，喪禮上現任總理李顯龍總結李光耀一生功績，其一重點是他在狹小的國土內佈置好供水、重工業、航運、居住等用地，使之成為新加坡立國基礎。殖民地香港雖不是國，但那片1100平方公里的土地卻由殖民政府全權握有，以配合其管治之需要。地緣政治下香港的領土治理，或能為我們更深入理解香港提供一些線索。
領土是複雜多元的整體，國家佔有領土並改造之，學術上稱為「領土化」過程。具體而言，「領土化」包含勘探、測繪、分割、佈局、規管等工作。「領土化」成功與否，往往不是領土大小、資源多寡的問題，而是關乎管治者如何設定其管治目標，並平衡各種戰略目標，以不同的政治技藝（political technologies）對領土作開墾使用。戰略眼光和政治技藝不足，領土多廣大資源多豐富也會白白浪費，反之亦然。港英時代供水與農業都被設定為領土治理的戰略目標，港府如何克服水土資源不足的局限和領土治理上的矛盾，以消減地緣政治的威脅？下一篇我們再深入談談港府的應對之策。（三之一）
延伸閱讀：
Nelson K. Lee and Sam C. W. Choi （forthcoming） 「Geopolitics, Territorial Governance and the Making of Water Supply System: The Case of Cold War Hong Kong, 1949-1979,」 Advances in Environmental Research Vol. 73.
文、圖//李家翹（香港中文大學政治與行政系講師，政治地理學者）、蔡俊威（香港教育大學亞洲及政策研究系講師）
編輯//蔡曉彤
fb﹕http://www.facebook.com/SundayMingpao
August 30, 2020 at 03:50AM
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以農安鄉：地緣政治、供水工程與香港農業發展- 20200830 - 副刊 - 明報新聞網
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